Berbeda dengan hak-hak sipol yang jaminan utamanya ada dalam Kovenan SIPOL (ICCPR) dengan protokol 1, kovenan EKOSOBUD (ICESR) tidak memiliki badan yang memonitor pelaksanaan kovenan oleh negara pihak. Badan yang mengurusi persoalan hak-hak ini dalam sistem PBB adalah Komite Hak-hak Ekososbud (selanjutnya disebut komite), yang dibentuk pada 1987 di bawah ECOSOC. Aktivitas utamanya adalah menguji laporan-laporan negara pihak hingga mengambil hasil observasi, membuat resolusi serta general comments. (( Lihat revised guideline regarding the form and contents of reports to be submiitted by States Parties under article 16 and 17 of ICESCR< Juni 1991 (UN Doc.E/C.12/1991) )) Melalui proses demikian masalah tidak adanya mekanisms menuntut keadilan secara bertahap dicoba diatasi. Sebab, komite berhak untuk memonitor derajat realisasi hak-hak yang ada dalam Kovenan Hak Ekososbud. Saat ini bahkan sedang digagas adanya protokol tambahan bagi hak ekososbud khusus mengenai mekanisme`komplain individu terhadap dilanggarnya hak asasi mereka. Kewajiban negara Hak asasi menciptakan kewajiban korelatif. Demikian pula dengan hak ekososbud. Mengacu pada pasal 2 Kovenan Hak Ekososbud, kewajiban negara memang dirumuskan tidak secara ketat. Sebagai contoh, pasal ini menggunakan istilah (a) ‘melakukan langkah-langkah’.. dengan segala cara yang tepat’, (b) “hingga sumber-sumber daya yang paling maksimal yang ada”, (c) ”mencapainya secara bertahap”. Rumusann ini bisa menimbulkan kekhawatiran bagi pihak korban dan seperti duraikan sebelumnya sering diartikan secara negatif seakan hak ekososbud bukan hak asasi manusia. Seperti juga telah dijelaskan dimuka, hal itu tidak benar dan bahkan lingkup tanggungjawab negara telah dijabarkan dalam berbagai bentuk. Sebagai misal, Komite telah menguranya dalam general comment 3, masyarakat warga juga mencoba mendefinisikan dalam Maastricht Guideline (acuan-acuan Maastrcht ) dan Limburg Principles (prinsip-prinsip limburg).
Kewajiban negara dalam hak asasi manusia dapat diuji pada tiga tingkat:
1. kewajiban menghormati (respect). Kewajiban ini mensyaratkannegara untuk tidakmengambil tindakan-tindakan yang mengakibatkan tercegahnya akses terhadap hak bersangkutan. Termasuk di dalamnya negara harus mencecgah melakukan sesuatu yang dapat menghambat warga memanfaatkan sumber-sumber daya alam materil yang tersedia. Dalam konteks hak atas tempat tinggal, misalnya, negara tidak diperkenankan melakukan penggusurann (paksa).
2. Kewajiban melindungi (protect). Kewajiban ini pada dasarnya mengharuskan negara menjamin bahwa pihak ketiga (individu atau perusahaan) tidak melanggar hak individu lain atas akses terhadap hak bersangkutan. Dengan sendirinya hak ini mencaku pula pencegah deprivasi lebih lanjut dan jaminan bahwa mereka yang terlanggar haknya mendapat akses terhadap legal remedies. Perlindungan itu diharap dijamin melalui peraturan perundang-undangan.
3. Kewajiban memenuhi (fulfil). Jika kewajiban menghormati pada intinya membatasi tindakan negarra, kewajiban ‘memenuhi’ mengharuskan negara untuk melakukan tindak pro aktif yang bertuuan memperkuat akses masyarakat atas sumber-sumber daya. Kewajiban ini merupakan kewaiban yang paling menuntut intervensi negara (positive measures) sehingga terjamin hak setiap orang atas kesempatan memperoleh haknya yang tidak dapat dipenuhi melalui usaha sendiri. Dalam kewajibanini masalah anggaran belanja negra menjadi sangat penting. Dalam konteks hak atas tempat tinggal layak, akses terhadap kepemilikan tanah atau kredit rumah yangmurah harus menjadi agenda pemerintah. (( Lihat pula prinsip-prinsip limburg(UN Doc. E/CN.4/1987/17. Annex ))
Disamping ketiga kewajiban dasar negara terhadap seluruh hak asasi manusia masih terdapat pembedaan kewajiban yang lain. Seperti diungkapkan di muka, hak ekososbud sebagaimana hak sipol mengharuskan negara untuk menahan diri (negative rights) dan intervensi agar pemenuhan hak tercapai (positive rights). Oleh karena itu, pelanggaran hak ekososbud dapat berupa pelanggaran by ommission (melalui tindakan pembiaran) maupun by commission (dengan sengaja melakukan tindakan itu sendiri). Maastrich Guideline memberi sejumlah tindakan yang dapat dikategorikan sebagai pelanggaran by commission, beberapa di antaranya: (( Dankwa-Victor, Flinterman-Cees, Leckie-Scott, “Commentary to the Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights”, HRQ 20 (1998), 705-730 ))
a. meniadakan aturan yang sangat penting bagi pemenuhan hak ekososbud
b. adanya perlakuan-perlakuan diskriminatif
c. mengeluarkan peraturan atau kebijakan yang menambah pelanggaran hak asasi manusia. Tentu jika kebijakan itu memiliki tujuan yang jelas-jelas dapat meningkatkan persamaan dan memberi perlindungan lebihpada kelompok rentan, kebijakan itu bukan pelanggaran hak ekososbud
d. pemotongan atau relokasi anggaran yang mengakibatkan tidak dinikkmatinya hak-hak ekososbud, seperti peralihan biaya pendidikan dan pelayanan dasar kesehatan untuk pembelanjaan alat-alat militer.
Sekedar contoh, penggusuran paksa yang oleh komite dan insitusi-institusi HAM internasional (regional) telah dianggap sebagai pelanggaran HAM yang berat merupakan pelanggaran atas hak atas tempat tinggal. Negara mempunyai kewajiban untuk menghindari tindakan penggusuran. Tindakan yang seharusnya tidak dilakukan akan tetapi ia lakukan merupakan pelanggaran hak bersangkutan (dalam contoh ini hak atas tempat tinggal layak) by commission.
Sedangkan untuk pelanggaran hak ekososbud yang dilakukan dengan pembiaran, Maastrich guideline menggambarkan sejumlah tindakan yang bisa dianggap sebagai bentuk pelanggaran demikian. Panduan itu memang dirumuskan secara umum dan karenanya bisa dicoba diterapkan dalam situasi riel. Daftar yang disusun di bawah ini didasarkan pada kewajiban negara untuk aktif sehingga menjamin pemenuhan hak ekososbud secara tepat. Kalau negara (yang harusnya melakukan tapi) tidak melakukan kewajiban itu dianggap sebagai pelanggaran hak ekososbud dengan pembiaran, sebagai contoh:
1. seperti juga diungkapkan dalam prinsip Limburg ((Prinsip Limburg para. 16-20 )), kegagalan negara untuk melakukan langkah-langkah yang diperlukan (sesuai pasal 2 ay.1) merupakan pelanggaran hak asasi manusia karena pembiaran
2. kegagalan merubah atau mencabut aturan yagn sungguh-sungguh tidak konsisten dengan kewajiban yang ada dalam kovenan ini. Sebagai contoh, Perda DKI 11/1988 mengenai Ketertiban Umum merupakan aturan yang jelas-jelas melarang hakk bekerja masyarakat (miskin) tentu merupakan aturan yang seharusnya dicabut. Tidak dicabutnya peraturan tersebut merupakan pelanggaran hak asasi manusia ekososbud
3. kegagalan melaksanakan aturan atau memberlakukan kebijakan yang diperuntukan bagi pemenuhan hak-hak ekososbud. Sebagai contoh, strategi wajib sekolah 9 tahun (untuk memenuhi hak atas pendidikan) tapi tidak dijalankan bisa dianggap sebagai pelanggaran negara atas hak pendidikan dengan pembiaran,
4. kegagalan mengatur pihak ketiga (termasuk modal) entah individu atau kelompok agar mereka mencegah melakukan pelanggaran hak ekososbud
5. kegagalan negara memperhitungkan aspek ekonomi, sosial dan budaya dalam membuat perjanjian internasional dengan negara lain, sebuah organisasi internasional, atau dengan perusahaan multinasional. Negara tetap dianggap sebagai pihak yang memiliki kapasitas untuk menjamin pencegahan pelanggaran oleh pihak ketiga.
Kewajiban-kewajiban di atas pun dapat dibedakan dalam kewaijban by conduct maupun by result. Jika by conduct menunjuk pada proses – realisasi hak bersangkutan secara bertahap – maka kewajiban by result menuntut adanya capaian-capaian dengan ukuran-ukuran yang jelas.
Tantangan
Oleh karena itu menilai tindakan negara atau memonitor negara dalam memenuhi hak-hak ekososbud setidaknya melibatkan:
1. Penggunaan indikator-indikator. Karena indikator inilah persis yang akan jadi ukuran sejauh mana negara dari waktu ke waktu merealisasikan pemenuhan hak-hak asasi tersebut. Indikator ini digunakan untuk mengukur situasi tertentu dan perubahan-perubahan yang telah dicapai (ingat hak itu dicapai secara bertahap). Dan sebagaimana telah diungkapkan sebelumnua, standard-standar hak ekososbud belum seluruhnya berkembang. Untuk itu penting membuat indikator mengenai kandungan dari hak-hak ini untuk kegiatan monitoring maupun advokasi. Mungkin diantaranya melakukan penelitian sehingga bisa ditemukan standar dengan pemahaman yang lebih mendalam. Adakah misalnya metode produksi pangan atau perbaikan dalam konservasi dan sistem distribusi pangan?
2. Monitoring pada baik tindakan pemerintah maupun hasil-hasil dari tindakan yang bersangkutan.
3. Mengajukan tuntutan ke hadapan pengadilan berdasarkan standar-standar hak asasi manusia. Seperti pernah disinggung sebelumnya di India dan sejumlah negara lain, tuntutan hak atas tempat tinggal layak dapat diajukan dan diproses ke pengadilan.
4. Memonitor alokasi anggaran pembangunan.
5. Memonitor sejauh mana standar-standar hak asasi manusia menjadi ukuran dalam perencanaan hingga evaluasi proses pembangunan.
Aktor non negara Konsep hak asasi manusia memang meletakan liability pada negara (state centric liability). Hal ini wajar bahkan jika kita lihat dalam sistem hukum hak asasi manusia internasional negaralah yang menjadi pihak dari sebuah perjanjian internasional. Disamping itu, dengan hati-hati saya beranai mengatakan, secara konseptul negara merupakan institusi (publik) yang memegang wewenang untuk melakukan pemaksaan. Contoh dari itu adalah dalam penarikan pajak dan wewenang kepolisian. Hak asasi manusia dari waktu ke waktu ada persis untuk menjamin penggunaan kekuasaan tidak semena-mena demi penghormatan martabat manusia.
Negara pulalah yang berkewajiban, sebagai bagian dari kewajiban melindungi, untuk mencegah pihak ketiga (individu atau perusahaan) melanggar hak warga. Hal ini dilakukan antara lain dengan melahirkan peraturan serta sanksi yang jelas, membuat sistem hukum termasuk aparat penegak hukumnya.
Akhir-akhir ini semakin tampak bahwa pemegang kekuasaan tidak tunggal – hanya berada pada penyelenggara kekuasaan negara. Poros kekuasaan juga berada pada pemegang kekuasaan modal. (( Lihat B Herry Priyono, “Tiga Poros Indonesia”, Kompas 9/1/2002 )) Kekuatan itu semakin tinggi dengan globalisasi. Dalam globalisasi TNC/MNC lah justru aktor utamanya. Bukankah kebebasan arus modal dan barang yang dihembuskan oleh globalisasi adalah untuk kepentingan modal? Sepak terjang TNC/MNC menunjukan besarnya kekuasaan yang dipegang oleh kapital dan dampaknya pada pemenuhan hak asasi manusia. Kisah-kisah pelanggaran hak asasi manusia yang terjadi akibat operasi perusahaan Mobil Oil di Aceh, Freeport di Papua dan Rio Tinto di Kalimantan sudah menumpuk. Penyiksaan, pelecehan seksual/perkosaan, pengambilan tanah, pencemaran lingkunan hidup yang mengakibatkan hilangnya sumber-sumber kehidupan masyarakat sekitar merupakan sebagian dari laporan yang ada. Seringkali kekuasaan mereka jauh lebih besar dari negara.
Bagaimanakah dan sejauh manakah lingkup pertanggungjawaban aktor non-negara seperti TNC maupun institusi-institusi keuangan internasional? Sebagaimana pula pernah diungkapkan oleh Direktur ELSAM, Ifdal Kasim, mungkin sudah saatnya untuk melihat kembali cara pandang kita meletakan negara sebagai satu-satunya pemangku kewajiban (duty holders) yang dapat dimintai pertanggungjawaban. Untuk itu besaran kekuasaan ekonomi dan dampak operasi yang menyertainya lah yang menjadi timbangan.
Sejauh ini hukum hak asasi manusia internasional belum menemui kata sepakat mengenai bagaimana pertanggung-jawaban TNC/MNC dan institusi keuangan seperti Bank Dunia, IMF atau IFI terhadap pemenuhan hak-hak asasi manusia termasuk/terutama hak-hak ekososbud. Ada berbagai kemungkinan yaitu mewajibkan negara untuk membuat aturan-aturan yang mewajibkan pihak investor untuk menghormati, melindungi dan memajukan hak asasi manusia (sipol dan ekosok). Hal ini karena negaralah yang membuat hukum dan peraturan perundang-undangan. Pilihan ini mendapat hambatan ketika negara justru membutuhkan modal masuk sebanyak-banyaknya sehingga mereka berlomba-lomba untuk merendahkan syarat-syarat HAM/lingkungan hidup (race to bottom policy).
Pilihan yang lain adalah menyerahkan pada kerelaan pihak pengelola modal untuk membuat standar dalam perusahaan masing-masing perlindungan hak asasi manusia sebagai syarat jika hendak beroperasi di Indonesia. Syarat-syarat ini menjadi ukuran dari good corporate governance. Masyarakat akan menuntut berdasarkan standar yang dibangun itu. Pilihan ini mengandung kelemahan karena tergantung pada kesukarelaan perusahaan untuk misalnya membuat code of conduct dan jika pihak pengelola tidak melakukan tidak bisa dipaksakan. Artinya tidak ada kekuatan memaksa untuk itu.
Kemungkinan yang lain adalah menjadikan TNC/MNC sebagai pihak yang dapat dimintai pertanggungjawaban hukum dalam menjamin dan melindungi hak asasi manusia dalam hukum hak asasi manusia internasional. Pertanggung jawaban tidak lagi dipusatkan pada negara. Bagaimana hal ini harus dirumuskan secara hukum atau dioperasionalkan dalam gerakan ke depan, mungkin itulah yang menjadi tantangan kita ke depan.
Jika kita mengacu pada Maastricht Guideline para. 18 negaralah mempunyai kewajiban untuk mengontrol tindak tanduk perusahaan-perusahaan transnasional ini. Dan jika negaa tidak melakukannya dianggap telah melakukan pelanggaran hak-hak ekososbud. Bagaimanapun juga jika gerakan hak asasi manusia (sebagaimana gerakan demokrasi) hendak mengontrol penyelenggaraan kekuasaan, maka harus mulai dipikirkan untuk membuat pemegang kekuasaan modal bertanggung-jawab atas kebijakan dan operasi mereka yang mengakibatkan hilangnya atau terlanggarnya hak-hak ekonomi, sosial dan budaya.
…, Disampaikan pada Workshop Monitoring dan Advokasi HAM, 25 April – 1 Mei 2002, CHRF, Makasar.
