Permasalahan seputar Pengungsi dan IDP’s

Sekitarkita (Sekta) : Sebelum berangkat pada permasalahan “Penanganan Pengungsi oleh Pemerintah”, terlebih dahulu saya ingin menanyakan, bila sebagai masyarakat umum, apa yang harus saya lakukan bila kita bertemu dengan seorang atau sekelompok orang yang mengaku dirinya adalah pengungsi?

Eny Suprapto (ES): Khusus di Indonesia, oleh karena Indonesia tidak termasuk dalam negara pihak (penandatangan-red) konvensi mengenai status pengungsi tahun 1951 dan protocol tahun 1967, maka Indonesia terpaksa mengandalkan masalah penanganan pengungsi pada UNHCR, yang melakukan aktifitasnya sesuai mandat yang ditetapkan dalam statuta tahun 1950 di negara-negara yang bukan pihak penandatangan pada konvensi tahun 1951 atau protocol tahun 1967, termasuk Indonesia. Sehingga, Indonesia sama sekali tidak memiliki kewenangan untuk menentukan apakah seseorang atau sekelompok orang, yang meminta status pengungsi, diakui sebagai pengungsi. Kewenangan tersebut dilakukan oleh UNHCR, tanpa campur tangan -sama sekali- dari Indonesia oleh karena Indonesia bukanlah negara pihak pada konvensi maupun protocol tadi. Untuk itu, bila kalangan masyarakat menjumpai secara fisik, orang atau sekelompok orang yang mengaku mencari suaka atau pengungsi, entah itu di pantai selatan Jawa, Garut, atau dimana pun, maka langkah awal yang paling mudah dan biasanya dilakukan adalah melaporkan kepada pihak kepolisian setempat, selanjutnya pihak kepolisian setempat akan melaporkan kepada pihak kepolisian pusat di Jakarta. Kemudian kepolisian pusat, misalnya Mabes Polri, akan memberitahukan kepada Deplu, yang selanjutnya, pada waktunya, Deplu akan memberitahukan kepada perwakilan UNHCR yang ada di sini (Indonesia, red).

Langkah selanjutnya, UNHCR akan mengirim orang untuk meng-interview orang tersebut lalu menempatkan mereka di suatu tempat, atas biaya mereka. Itu tahap-tahap awal. Karena kita menghadapi orang asing, seharusnya di garis depan biasanya bagian imigrasi. Akan tetapi TPI (Tempat Pelaporan Imigrasi, red) di Indonesia hanya terdapat di beberapa kota besar, sehingga bila ditempat-tempat terpencil seperti di dekat pantai, maka semestinya pejabat daerah setempatlah yang terlebih dahulu ditemui, misalnya lurah. Mengapa polsek yang terlebih dahulu dihubungi, sebenarnya dikarenakan oleh alasan kepraktisan semata, sebab polsek bisa ditemui di mana saja, dibanding bagian imigrasi. Di negara-negara lain pun tidak jauh berbeda, ada negara yang penanganan masalah imigrasinya dilakukan oleh polisi, namun ada pula bagian imigrasi. Contoh negara-negara yang memiliki bagian imigrasi sebagai langkah awal yang menangani masalah imigran adalah America dan Belanda. Sedangkan negara Jerman, Austria dan Perancis misalnya, permasalahan imigran ditangani oleh polisi.

Sekta: Bagi negara yang memiliki jalur imigrasi sebagai langkah awal, setelah bagian imigrasi, mekanisme selanjutnya bagaimana, Pak?

ES: Imigrasi akan melihat masalah ini semata-mata dari sudut pandang keimigrasian, sudah barang tentu. Orang asing masuk ke Indonesia tanpa surat perjalanan, itu illegal. Dalam permasalahan pengungsian, pandangan simplistic seperti ini perlu dihindarkan. Sebab by definition, pengungsi atau pencari suaka, tidak akan mungkin memiliki dokumen lengkap perjalanan. Sebab tidak mungkin bila mereka dalam keadaan terpaksa meninggalkan negaranya, sebelumnya harus mengurus visa, paspor atau yang lainnya. Atau dalam kebanyakan kasus yang terjadi, kebanyakan pengungsi atau pencari suaka, tidak memiliki kelengkapan dokumen perjalanan. Untuk hal ini, dalam konvensi tahun 1951 pasal 31 disebutkan bahwa jangan sampai pengungsi atau pencari suaka yang masuk ke dalam suatu negara ditahan atau dihukum, dengan kondisi, mereka secepatnya melapor kepada pejabat yang berwenang, misalnya imigrasi, dengan mengungkapkan alasan masuk akal, mengapa mereka masuk secara tidak sah. Bisa saja, bahkan seperti yang terjadi selama ini di Indonesia, oleh karena Indonesia tidak termasuk dalam negara pihak, maka para pencari suaka atau pengungsi dikenakan hukuman. Namun, dikarenakan oleh sudah sejak lamanya berlangsung kerja sama antara imigrasi dengan UNHCR, akhir-akhir ini pihak imigrasi Indonesia akan langsung memberitahukan kepada pihak UNHCR perihal adanya pencari suaka atau pengungsi. Kemudian UNHCR akan mengirim orang, menginterview setelah itu menentukan, siapa yang berstatus pengungsi, dan siapa yang bukan.

Sekta: Jika hanya dalam bentuk anjuran, berarti Indonesia sebagai negara bukan pihak tidak memiliki kewajiban, entah itu kewajiban moral atau apapun, untuk menganani permasalahan pengungsi ini, lalu apakah kemudian Indonesia sendiri tidak memberlakukan atau mengeluarkan ketentuan hukum yang memiliki kekuatan yuridis bagi pengungsi? Atau apa yang dilakukan oleh pemerintah dalam keterlibatannya mengani permasalahan pengungsi?

ES: Dalam hal menangani pengungsi dalam artian seperti yang dilakukan oleh negara-negara pihak, memang tidak. Bagi negara pihak, memang negara yang bersangkutan memiliki tanggung jawab dan wewenang dalam menentukan status serta kelanjutan hidup pengungsi, beserta semua implikasinya. Bukan wewenang UNHCR. Jadi, sampai dimana keterlibatan pemerintah dalam menangani permasalahan pengungsi, memang sama sekali tidak ada. Seratus persen memang hanya ditangani oleh UNHCR, sementara bagi negara bukan pihak seperti Indonesia, keterlibatannya barangkali hanya, misalnya menjadi tempat persinggahan sementara pencari suaka atau pengungsi serta membantu mencarikan tempat bagi para pengungsi sampai mereka dapat diberangkatkan ke negara tujuan yang ditawarkan atau direpatriasikan. Contoh nyata di Indonesia adalah di Galang, yang sudah ada selama 20 tahun. Kita hanya menyediakan tempat, biaya dan lain-lainnya menjadi tanggung jawab UNHCR sepenuhnya. Artinya Indonesia sama sekali tidak turut campur dalam proses penentuan dan pemukiman atau pengiriman mereka ke negara yang nantinya dituju. Contohnya, ketika memulangkan 4000 orang Vietnam menggunakan kapal angkatan laut kita. Artinya secara fisik memang kita membantu, namun tidak dalam decision making secara substantif.

Sekta: Bagi negara bukan pihak, terdapat kebebasan untuk membantu UNHCR dalam menangani pengungsi, namun apakah ada konsekuensi yang tertuang dalam konvensi atau aturan internasional lainnya yang akan diterima oleh negara bukan pihak bila didapati tidak membantu atau malah misalnya memberikan perlakuan yang salah kepada mereka yang mengaku dirinya adalah pengungsi atau pencari suaka tersebut?

ES: Memang, legally speaking seolah-olah tidak ada kewajiban. Dari 189 negara anggota PBB, 141 negara adalah negara pihak dari konvensi atau protocol tersebut. Artinya, kira-kira sudah mencapai 74%, memang hanya 7 negara di Asia yang turut menjadi negara pihak, jika diurut dari utara adalah Jepang, Korea Selatan, Cina, Philipina, Kamboja, Iran dan Yaman. Kembali pada pertanyaan tadi, statuta UNHCR tahun 1950 telah diterima oleh Majelis PBB pada bulan Desember tahun 1950 dengan suatu resolusi. Dalam resolusi tersebut terdapat suatu seruan agar semua negara anggota PBB memberika kerjasamanya kepada UNHCR dalam melaksanakan kedua mandatnya, yaitu memberikan perlindungan internasional kepada pengungsi dan mencari solusi permanen bagi masalah pengungsi. Sehingga seruan ini agar diterjemahkan bahwa bila ada yang mengaku pengungsi atau pencari suaka masuk ke Indonesia, maka kita melaksanakan resolusi tersebut dengan bekerja sama, yaitu dengan cara memberitahukannya kepada UNHCR. Sehingga tidak dapat semata-mata dilihat dari sudut pandang keimigrasian. Memang, bila dilihat dari nilai sebuah resolusi, tidak akan pernah habis polemik yang terkandung didalamnya. Namun jika dilihat dari prevailing opinion akan resolusi majelis PBB tadi, bukan menciptakan kewajiban yuridis karena hanya semata sebuah rekomendasi. Akan tetapi resolusi yang telah berumur 52 tahun ini dan dalam praktek di lapangan dianut oleh berbagai bangsa, saya melihatnya, khusus bagi UNHCR sebagai pemegang mandat yang diberikan oleh majelis umum PBB untuk memberikan perlindungan dan mencari solusi permanen bagi pengungsi, resoluasi sudah menjadi hukum kebiasaan internasional.

Jadi pantaslah bila semua negara, baik pihak maupun bukan pihak, mematuhinya. Bagi negara pihak memang terdapat kewajiban yuridis untuk bekerja sama dengan UNHCR, seperti yang terdapat dalam pasal 35 konvensi tahun 1951; bahwa negara pihak dalam konvensi harus memberikan kerjasamanya pada UNHCR dalam pelaksanaan tugasnya mengawasi pelaksanaan konvensi. Sementara memang bagi negara bukan pihak seperti Indonesia, resolusi yang bersifat anjuran ini tidak memiliki kekuatan yuridis namun resolusi ini sudah berlangsung lama. Dan fakta di lapangan menunjukkan bahwa Indonesia telah bekerja sama dengan UNHCR sejak tahun 1975. Sehingga hal ini menunjukkan bahwa resolusi tersebut telah menjadi hukum kebiasaan internasional, seperti halnya terjadi bagi negara bukan pihak lainnya.

Sekta: Jadi, memang tidak ada kekuatan yuridis yang mengikat? Namun hanya dalam bentuk seruan?!

ES: Memang tidak ada, namun seruan ini bersifat politis karena dikeluarkan oleh majelis umum PBB. Dan saya melihatnya, bagi negara bukan pihak, jika tetap tidak ingin mengakui resolusi tersebut sebagai hukum kebiasaan internasional, setidak-tidaknya mempunyai kewajiban politis dan moral untuk melaksanakan resolusi.

Sekta: Artinya tetap lemah?

ES: Tetap lemah. Masih sering terjadi, apapun namanya, entah imigrasi atau polisi yang hanya memandang pengungsi semata-mata dari sudut pandang keimigrasian. Memang betul sinyalemen Anda ditingkat bawah.

Sekta: Tetap lemah jika dilihat dari perspektif yang berbeda. Lalu bagi negara pihak, bagaimana bentuk pengaplikasian konvensi sampai saat ini?

ES: Sebetulnya, konvensi 1951, sebagaimana telah dirubah menjadi protocol 1967, melindungi HAM (Hak Asasi Manusia, red) bagi pengungsi. Jadi dalam konvensi tersebut dikatalogkan jenis-jenis HAM yang perlu dilindungi, khusus bagi pengungsi, oleh karena kondisi mereka yang khusus. Sebenarnya hukum HAM dibagi kedalam 3 keadaan; pertama, yang diatur dalam hukum HAM umum yang berlaku bagi semua orang dalam keadaan normal, kedua adalah hukum humaniter, yaitu hukum HAM yang diberlakukan dalam situasi perang; sedangkan yang ketiga adalah hukum pengungsi, yaitu juga hukum HAM, khusus yang diterapkan kepada pengungsi karena pertama, berada di luar negaranya dan kedua, tidak ada yang melindungi. Jadi, konvensi tahun 1951 mencantumkan daftar hak dan kebebasan asasi yang sangat dibutuhkan oleh pengungsi, dimana negara pihak konvensi wajib melaksanakan. Misalnya saja hak untuk bekerja, hak untuk berpindah tempat, hak melakukan profesi liberal, hak atas jaminan sosial, hak untuk memindahkan aset, hak atas pendidikan, dll. Namun itu semua setelah pengungsi atau si pencari suaka mantap menetap di suatu negara.

Sedangkan sebelum itu terdapat beberapa tahapan-tahapan yang harus dilakukan oleh negara pihak. Pertama, meskipun mereka masuk (ke suatu negara, red) tanpa dokumen lengkap, mereka tidak dikenakan hukuman, selama mereka secepat-cepatnya melaporkan diri kepada pihak-pihak berwenang setempat. Untuk itu, biasanya di negara-negara pihak terdapat sejenis processing centre sendiri, yang tidak dicampur dengan karantina imigrasi. Walaupun keduanya, misalnya masih diurus oleh instansi yang menangani orang asing, dalam prakteknya, mereka tetap dipisahkan.

Sekta: Artinya, seandainya dilihat dari sisi psikologis pun mereka mendapatkan perlakuan yang berbeda sesuai kondisinya masing-masing.

ES: Betul. Tahapan kedua, adanya larangan bagi negara pihak untuk mengembalikan pengungsi atau mereka yang mengklaim dirinya sebagai pencari suaka ke negara asal secara paksa. Hal ini berhubungan dengan prinsip, yang mutlak harus dipatuhi oleh negara pihak, yaitu “tidak mengembalikan pengungsi ke negara asal dimana ia merasa terancam keselamatan dan kebebasannya”. Selain yang mutlak seperti ini terdapat pula yang kondisional, misalnya pengusiran, yang tidak berarti pengembalian ke tempat asal, bisa ke negara mana saja. Namun pada prinsipnya dapat dilihat dari berbagai sisi, yang pasti, negara pihak hanya diperbolehkan melakukan pengusiran apabila dilakukan atas pertimbangan keamanan nasional atau ketertiban umum. Misalnya saja yang mengganggu ketertiban umum, pengungsi tersebut melakukan terror terhadap sebagian warga negara pihak, maka baru dapat diperbolehkan adanya pengusiran. Selama bukanlah pengembalian ke tempat asal. Hal-hal prinsipil dan amat mendasar bagi perlakuan yang akan diterima pengungsi, selain itu dalam konvensi tahun 1951 dicantumkan pula prinsip-prinsip dasar bagi pencari suaka. Seringkali orang mensalahartikan konvensi tersebut sebagai konvensi pencari suaka. Padahal bahkan didalam konvensi tersebut tidak terdapat satu pun kata “suaka”, kecuali di preambule-nya. Karena memang bukan konvensi mengenai suaka. Ini adalah konvensi yang menerjemahkan deklarasi universal HAM (DUHAM, red) tahun 1948 ke dalam instrumen yuridis yang khusus diperlakukan kepada pengungsi. Konvensi mengenai suaka pernah dicoba dibuat namun gagal.

Perihal suaka, sebenarnya terdapat dalam DUHAM pasal 14 ayat 1 yang kemudian dijabarkan dalam deklarasi PBB yang diterima oleh majelis umum menjadi deklarasi territorial tahun 1967 tentang suaka. Deklarasi ini memang tidak memiliki kekuatan yuridis, sehingga negara-negara mencoba untuk membuatnya sebagai konvensi, seperti konvensi tentang pengungsi, pada tahun 1977. Namun gagal. Dan tidak pernah diulang kembali. Itu sebabnya, menghindari kesalahpahaman, tidak ada konvensi tentang “suaka”. Dalam bahasa hukum biasanya disebut sebagai “baru merupakan hukum yang dicita-citakan” belum merupakan “hukum yang berlaku”. Akan tetapi, meski konvensi tahun 1951 basically merupakan konvensi perlindungan HAM bagi pengungsi, namun konvensi tersebut memuat prinsip-prinsip terpenting dalam lembaga suaka. Yaitu, seperti telah disebutkan sebelumnya, masuk tanpa dokumen lengkap, tidak dipulangkan ke negara asal, serta tidak mendapatkan pengusiran kecuali berdasarkan pertimbangan keamanan nasional atau ketertiban umum.

Sekta: Setelah pengungsi atau si pencari suaka menetapkan pilihannya untuk tinggal dan menetap di negara pihak, bila dilihat dari adanya prinsip-prinsip mengenai suaka ini, lalu bagaimana caranya mereka mendapatkan suaka tersebut?

ES: Ini pertanyaan yang sudah saya tunggu-tunggu, sebab inilah alasan mengapa Indonesia sampai saat ini tidak berkeinginan untuk menjadi negara pihak. Alasannya adalah ketakutan Indonesia akan adanya kewajiban negara untuk menerima pengungsi bermukim tetap di Indonesia. Selain itu ada pula ketakutan akan dibanjirinya negara Indonesia oleh calon pengungsi dari negara mana saja. Kedua persepsi keliru ini sebenarnya telah dicoba beberapa kali untuk diluruskan, namun tetap saja persepsi tersebut yang diambil. Sebab persepsi tersebut tidak terbukti dari fakta yang ada pada negara-negara pihak sampai saat ini. Misalnya saja Philipina yang telah menjadi negara pihak sejak tahun 1981, sampai sekarang terbukti bahwa tidak ada yang ingin menetap di sana, bahkan tidak pula dibanjiri. Sebenarnya terdapat beberapa faktor yang menyebabkan dibanjiri atau tidaknya sebuah negara pihak oleh pengungsi yang ingin menetap, misalnya kedekatan geografis dan budaya.

Sebagai contoh negara Pakistan, secara geografis letaknya paling dekat dengan Afganistan, maka pantaslah bila dibanjiri oleh 2 juta orang Afganistan. Contoh lainnya Iran, di sana terdapat kira-kira 1½ juta pengungsi asal Afganistan. Di sini pun dipengaruhi oleh faktor kedekatan geografis semata, bukan dikarenakan oleh kenyataan bahwa Iran adalah negara pihak. Contoh negara bukan pihak adalah Thailand. Di negara ini dapat kita lihat ada berapa banyak pengungsi yang ada di sana. Sedangkan Indonesia menjadi tempat dilalui serta terdamparnya banyak pengungsi, seingat saya, sejak tahun 1999 berjumlah sekitar 2800 orang. Sekarang, yang ada di Indonesia sekitar 1500 orang. Dan yang telah diakui statusnya sebagai pengungsi oleh UNHCR berjumlah sekitar 800 orang yang kebanyakan berasal dari Asia barat dan selatan. Sedangkan sisanya masih dalam penyelidikan.

Hal ini menunjukkan bahwa Indonesia berada dalam jalur lalu lintas menuju ke negara imigrasi Australia. Bukan karena ketertarikan mereka pada Indonesia. Sehingga, meskipun nantinya Indonesia menjadi negara pihak konvensi atau tetap tidak menjadi negara pihak konvensi, Indonesia akan tetap menjadi tempat terdamparnya para pengungsi, yang akan menuju ke tempat lain. Kira-kira, siapa yang akan menetap di Indonesia, sementara orang Indonesia sendiri ingin menetap di negara lain? Inilah ke-tidak masuk akal-an persepsi keliru tadi. Negara pihak mempunyai kewajiban dan tanggung jawab, kali ini yuridis, untuk membiarkan mereka masuk dan tinggal paling sedikit untuk sementara waktu serta menentukan, apakah mereka berstatus pengungsi. Selain itu, tidak menghukum dan mengembalikan mereka ke negara asal sampai tiba waktunya untuk dimukimkan ke negara ketiga, atau bila negara yang bersangkutan bersedia menerima, bila mereka memilih untuk menetap di negara tersebut. Adalah sebuah persepsi yang keliru bila menganggap bahwa memukimkan pengungsi di negara pihak merupakan sebuah kewajiban negara pihak.

Sekta: Artinya, suaka kembali ditentukan oleh pengungsi sendiri untuk tinggal atau menetap di negara mana?

ES: Betul.

Sekta: Apakah ada batas waktu untuk tinggal sementara?

ES: Ini yang tidak ada, kerana memang sulit sekali. Ada yang sampai bertahun-tahun. Contohnya pengungsi dari Vietnam yang kita tempatkan di Galang, ada yang sudah menunggu sampai tahunan. Bahkan ada pula kasus pengungsi yang sudah menunggu dan telah ditentukan statusnya sebagai pengungsi, akhirnya tidak dapat diterima oleh negara manapun karena harus kembali. Hal ini salah satunya disebabkan oleh ketidakinginan negara-negara, yang ingin menerima, dalam menerima pengungsi lanjut usia atau tidak lagi tergolong usia produktif. Sementara negara-negara maju lebih tertarik atau bersimpati pada kasus-kasus pengungsi cacat. Hal ini memang aneh. Singkatnya, negara pihak berkewajiban untuk memberikan suaka kepada pengungsi kemudian bila waktunya tiba, menempatkan mereka ke negara ketiga, dan tidak tertutup kemungkinan adanya referensi negara tujuan dari pengungsi. Misalnya saja bila mereka memiliki sanak saudara atau keahlian tertentu yang dapat digunakan di negara tujuan. Akan tetapi memang tidak harus seperti demikian, meski memang mendapat pertimbangan terlebih dahulu. Selain itu juga tergantung pada kesediaan negara-negara penerima dan dilihat dari kepentingan negara tersebut.

Sekta: Lalu bagaimana nasib atau kelanjutan hidup pengungsi yang telah sampai batas waktu yang ditentukan akhirnya tidak juga menetap di negara tujuan, seperti contoh kasus tadi?

ES: Penyelesaian terbaik dan yang dilakukan kepada mereka yang menghuni di Indonesia adalah reptariasi atau pemulangan ke negara asal. Sudah tentu tidak begitu saja dilakukan. Contoh kasus khusus seperti ini pernah terjadi bagi pengungsi Vietnam, misalnya. Sebelum repatriasi dilakukan, terlebih dahulu dibuat program jangka panjang dengan didalamnya terdapat beberapa negosiasi. Program aksi komprehensif ini termasuk “membersihkan” pengungsi di negara-negara lain, entah dengan menempatkan mereka di negara ketiga atau memulangkannya ke negara asal. Namun memulangkan pun diperlukan kerelaan. Itu sebabnya dalam jargon UNHCR kita selalu memakai Volueentary Repatriation, tidak Force Repatriation. Jadi untuk kasus pengungsi Vietnam tadi, dilakukan negosiasi dengan pemerintah Vietnam bahwa mereka tidak akan dipersekusi (dikejar-kejar atau dicari-cari, red) lagi. Bahkan komunitas internasional, dengan dipelopori UNHCR, membantu menyediakan lahan serta perumahan yang dibutuhkan. Sebelumnya, lahan atau daerah bakal tempat tinggal mereka terlebih dahulu difoto dan divideokan kemudian dipertunjukkan kepada mereka. Tidak berhenti sampai disitu, pada tahap-tahap awal UNHCR menempatkan orang untuk memantau kebenaran tidak diganggu gugatnya mereka. Keberhasilan UNHCR dalam kasus ini, menurut pendapat saya pribadi, dapat menunjukkan perbedaan upaya yang dilakukan oleh UNTAET bagi orang-orang Timor-timur yang berada di Timor Indonesia dan sampai sekarang tidak berkeinginan untuk kembali. Menurut saya, UNTAET gagal menciptakan situasi kondusif di Timor-timur, yang mendorong atau menarik bagi mereka untuk kembali.

Sekta: Meskipun pada prakteknya terbuka kemungkinan pelanggaran janji pemerintah yang mungkin dilakukan setelah tahap awal pemantauan yang dilaksanakan oleh UNHCR, apakah tidak dicoba cara lainnya, mungkin pernah terjadi di contoh kasus lainnya?

ES: UNHCR memang betul tidak menempatkan orang-orangnya bagi program pemantauan ini untuk jangka waktu selamanya, hanya pada tahap awal. Namun hal ini dikarenakan oleh tugas UNHCR yang bukanlah pemantau pelanggaran HAM secara umum. Tugas ini milik unit-unit lainnya. Nantinya, karena telah berada di dalam negri mereka sendiri, kewenangan terletak pada perwakilan komisariat tinggi PBB urusan hak asasi yang ada di Vietnam. Meski begitu, sebenarnya pada contoh kasus ini dapat dilihat betapa tingginya penghargaan negara-negara terhadap kredibilitas UNHCR. Sebab pada dasarnya, UNHCR tidak memiliki kewenangan di dalam negeri Vietnam.

Sekta: Adakah contoh kasus penanganan bagi pengungsi yang ditolak oleh negara asal? Bila ada, bagaimana penanganannya?

ES: Ada, contohnya ada orang yang mengaku warga negara Irak, namun setelah dilaporkan ke perwakilan kedutaan besarnya, mereka menolak mengakuinya. Dalam salah satu tulisan saya, telah saya ingatkan, bahwa situasi seperti ini akan terpaksa dialami oleh Indonesia. Bahkan mungkin tidak terhindarkan. Itu sebabnya lebih baik bila sejak sekarang kita bersiap-siap. Dan sudah sejak jauh-jauh hari sebelum diadakannya konferensi Bali saya sudah menyarankan agar Indonesia memprakarsai diadakannya pertemuan internasional antara negara transit, negara tujuan (negara ketiga) dengan negara asal. Rupanya mereka menyadari pemikiran tersebut sehingga dilaksanakanlah konfrensi Bali yang hasil kongkritnya masih dalam perumusan oleh kelompok kerja. Namun demikian, realitanya tetap akan ada sebagian orang tertentu yang tidak dapat dikembalikan ke negara asal serta tidak dapat dimukimkan di negara ketiga. Sehingga tidak dapat ditolak adanya pengungsi yang terdampar di negara kita. Itu sebabnya diperlukan adanya kebijakan dalam menangani realita ini.

Sekta: Sebelum majelis PBB mengetuk palu mensahkan konvensi, apakah hal ini tidak terlintas pada saat itu? Lalu apakah tidak ada solusi atau ide demi mengatasi permasalahan serupa ini?

ES: Betul. Oleh karena konvensi tersebut dibuat dan disahkan hampir 52 tahun yang lalu, maka yang tercermin adalah permasalahan yang disebabkan oleh kondisi pada saat itu. Itu sebabnya permasalahan ini mungkin belum mencuat. Pengungsi pada waktu itu jumlahnya hanya 1 juta, terutama yang terdapat di Eropa sebagai akibat perang dunia ke-II dan sovietisasi eropa timur, seperti Hongaria dan Polandia yang kemudian dijadikan negara-negara komunis. Sementara sekarang ini ada kira-kira 22 juta. Jadi apa yang telah disahkan dalam konvensi lebih mencerminkan apa yang terjadi pada saat itu. Saat ini telah berkembang dalam pemikiran komunitas internasional, walaupun masih dalam tingkatan akademis atau teoritis, tentang perlunya memperluas berlakunya rezim perlindungan internasional. Saat ini memang baru pengungsi yang mendapatkan perlindungan internasional. Akan tetapi saat ini ada pula golongan-golongan lain yang juga membutuhkan perlindungan internasional, misalnya buruh migran. Bila buruh migran berada di negara yang tidak menjadi pihak dalam konvensi mengenai buruh migran, maka tidak akan mendapatkan perlindungan apapun, apalagi bila tidak ada perjanjian bilateral. Contohnya saja di Saudi Arabia. Indonesia tidak memiliki perjanjian bilateral dengan Saudi Arabia karena negara Saudi Arabia tidak berkeinginan untuk melakukan perjanjian tersebut dengan Indonesia. Sedangkan Saudi Arabia bukanlah negara pihak pada konvensi mengenai buruh migran, sehingga buruh-buruh tersebut tinggal di hutan-hutan belantara.

Lalu golongan kedua adalah IDP’s, yang pada prinsipnya tetap menjadi tanggung jawab dan wewenang pemerintah nasional. Hal ini memang sudah tidak dapat dipertanyakan lagi. Namun masalahnya terletak pada pemerintah yang tidak mau bertanggung jawab dan berwenang, tidak mampu, atau mampu namun tidak efektif penanganannya. Contoh-contoh kasus seperti kedua golongan ini pantas bila ditempatkan dibawah rezim perlindungan internasional. Hal ini memang belum mencuat karena jumlahnya memang belum banyak. Sedangkan kasus-kasus seperti yang Anda sinyalir tadi pun telah menjadi salah satu pemikiran, namun setelah disinyalir, apa solusi jangka panjang yang dapat ditawarkan? After all, mereka sudah berada dibawah perlindungan internasional, dibawah penanganan UNHCR bagi negara bukan pihak, atau terlebih bagi mereka yang berada di negara pihak. Sehingga sebenarnya, masalah bagi orang-orang yang tidak dapat kembali ke negara asal namun juga tidak dapat bermukim di negara ketiga does not really exist karena mereka sudah berada dalam perlindungan internasional, bahkan yang penting adalah IDP’s dan buruh migran. Sepanjang pengetahuan saya, belum ada konfrensi atau pertemuan internasional khusus yang membahas masalah what to do dengan mereka sampai saat ini.

Tahun lalu saya pergi ke Makao dalam rangka global consultation mengenai masalah gagasan perluasan rezim perlindungan internasional. Sayangnya, permasalahan ini tidak mencuat, justru yang dibicarakan adalah ide saya akan IDP’s dalam kondisi tertentu. Bahkan gagasan perluasan rezim perlindungan internasional bagi buruh migran pun ditolak oleh Malaysia, mungkin alasan yang mendasari penolakan tersebut adalah posisi Malaysia sebagai negara pihak (penandatangan konvensi tentang buruh migran, red). Diungkapkannya bahwa buruh migran yang bekerja di negara Malaysia tunduk pada peraturan pemerintah nasionalnya. Kembali pada pertanyaan Anda, hal ini merupakan sebuah dilema. Disatu sisi, tidak ada masalah dengan perlindungan karena baik di negara pihak maupun non-pihak, orang-orang semacam itu berada dibawah perlindungan internasional. Akan tetapi, sampai kapan seseorang akan menjadi pesuaka seumur hidup, termasuk keluarganya? Sebab hal ini tidak sesuai dengan asas yang lebih tinggi, yaitu asas kemanusiaan. Padahal dasar masalah pengungsi adalah kemanusiaan dan tidak mengindahkan adanya permasalahan ini sama artinya dengan tidak manusiawi. Itu sebabnya saya tidak bisa menjawab pertanyaan Anda yang didasarkan atas observasi yang sangat tajam. Oleh karena Indonesia akan menghadapi masalah ini dan tidak dapat menolaknya, maka lebih baik kita bersiap-siap menghadapinya dengan pemikiran praktis. Tidak mungkin masyarakat internasional terus-menerus membiayai keberadaan mereka. Selain itu juga keliru, bila kita berpikiran bahwa mereka hanya akan menerima sumbangan terus-menerus. Pemikiran ketiga, mengapa kita tidak memberdayakan orang-orang tersebut dengan misalnya memberi mereka kesempatan bekerja?

Sekta: Untuk ketiga pemikiran tersebut, mungkin dikarenakan oleh Indonesia yang belum menjunjung tinggi HAM.

ES: Betul. Terkadang kita terlalu sempit berpikir. Jangankan untuk memikirkan orang asing, orang kita sendiri saja belum tentu dapat diberi makan. Kita sendiri memiliki permasalahan dengan 1,2 juta IDP’s yang sampai saat ini belum dapat diatasi secara tuntas.

Sekta: Apakah semenjak sebelum disahkannya konvensi bagi pengungsi ini, atau sesudah disahkannya, telah dibicarakan adanya pertemuan rutin atau khusus untuk kembali membahas isi konvensi dan melihat penyesuaiannya dengan kondisi perkembangan permasalahan?

ES: Pertama, konvensi tersebut dibuat pada tahun 1951 dan baru diberlakukan pada tahun 1954, dimana sebenarnya, pada awalnya, lingkup pemberlakuannya terbatas pada orang-orang yang dapat diakui sebagai pengungsi dalam kaitannya dengan peristiwa sebelum tahun 1951 dan peristiwa di Eropa. Sehingga tidak berlaku bila diluar batasan tersebut. Kemudian lingkup tadi dianggap terlalu sempit karena setelah konvensi diberlakukan, muncul peristiwa di Aljazair, dll, yang tidak terlindungi. Itu sebabnya pada tahun 1967 PBB memperluas pemberlakuan konvensi tersebut. Setelah itu terdapat sebuah mekanisme, dimana tiap tahun diadakan pertemuan lembaga yang dinamakan executive committee of the UNHCR program. Tugas mereka tiap tahunnya adalah mengkaji serta mempelajari hal-hal yang perlu ditangani tanpa perlu merubah isi konvensi, namun mengisinya dalam dokumen yang dinamakan conclution. Misalnya, konvensi tersebut pada awalnya di-design bagi pengungsi individual, namun praktek menunjukkan bahwa lebih banyak pengungsi massal dibanding individual. Melihat hal ini, executive committee mengeluarkan konklusi perihal bagaimana negara-negara atau komunitas internasional bertindak dalam menghadapi pengungsi massal.

Sekta: Apakah konklusi ini memiliki kekuatan atau status hukum?

ES: Tidak. Memang tidak menerapkan kewajiban hukum, namun pada akhirnya berlaku sebagai pedoman.

Sekta: Artinya, mirip- mirip dengan seruan atau himbauan, misalnya?

ES: Betul. Secara spesifik menjawab pertanyaan Anda, kritik-kritik, yang menunjukkan bahwa konvensi yang dikeluarkan pada tahun 1951 tidak lagi menjawab atau tidak lagi sesuai dengan perkembangan permasalahan, sudah ada.

***

Dr. Eny Suprapto, pernah bekerja di UNHCR sebagai perwakilan dari Indonesia. Saat ini aktif di Masyarakat Transitional Justice dan merupakan kandidat anggota Komnas HAM.